刚刚结束的全国两会对2025年的工作做出全面部署，确定了中央投资的总体规模，并提出了今年中央政府投资的一些主要方向，根据两会报告等相关信息，概括如下：

一、基本情况

中央政府投资主要包括三部分：

1.中央预算内投资。中央预算内投资是指由国家发展改革委负责安排、用于固定资 产投资的中央一般公共预算资金，可用于新建、扩建、改建、技术改造等。中央预算内投资总体支持方向须符合《政府投资条例》的有关规定，当前重点支持现代化产业体系、现代化基础设施体系、新型城镇化和乡村振兴、区域协调发展、绿色发展、民生改善等领域。

2025年中央预算内投资规模为7350亿元，比上年增加350亿元。

2.超长期特别国债。超长期特别国债则是政府为特定目标，在特定时期额外发行的债券，资金具有专项用途。2024年国务院政府工作报告明确提出，自2024年起发行超长期特别国债，用于支持国家重大战略和重大安全领域能力建设，简称“两重”项目，随后超长期特别国债用途进一步扩大到设备更新和消费品以旧换新“两新”项目领域，并统称为“两重两新”项目。

超长期特别国债支持方向明确为高水平科技自立自强、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展、美丽中国建设等重点领域。2024年共发行7000亿元，支持1465个项目建设，平均每个项目投资金额达到4.78亿元，体现了在支持项目的重大性。

2025年超长期特别国债规模为1.3万亿元，其中8000亿元用于支持“两重”项目建设，5000亿元用于支持“两新”项目内容。

3.特别国债。特别国债是为应对特定的经济、社会或突发事件而发行的国债。2025年中央政府将发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充核心一级资本。

二、重点领域

中央预算内投资是一项常规性工作，每年都会安排的投资事项，虽然投资方向年度间有一定的差异，但是总体方向性和流程是相对固定的。超长期特别国债是为特定目的而推出的临时性投资政策，投资额度较高，更需特别关注。以下主要针对超长期特别国债内容进行整理梳理：

1.高水平科技自立自强。加强国家战略科技力量建设，一体化推进自主创新能力建设、关键核心技术攻关、重大工程示范应用等，中央政府投资重点在于国家重大科技基础设施、国家重大科技专项、“卡脖子”技术难题、未来产业发展等方面。2025年该领域支持范围增加了建设国家实验室体系，并在未来产业发展中新增低空经济高质量发展等内容。

未来产业发展是高水平科技自立自强支持的重要方向，当前我国提出的未来产业主要包括生物制造、量子科技、具身智能、未来能源、低空经济、人工智能、6G、深海科技、商业航天、生物医药、先进计算和绿色低碳技术等，这些领域可重点关注每年的投资方向。

2.城乡融合发展。党的二十届三中全会提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，推进城乡融合发展也是中央政府投资的重要领域。2024年超长期特别国债项目在此领域支持建设了8万公里城市地下管网改造，推动了农业转移人口公共服务等项目建设。2025年该领域支持范围增加了重点都市圈城际铁路、国家高速公路都市圈环线及绕城环线等项目，各地可以根据这些内容抓紧进行项目包装。

当前，中央在城乡融合发展方面的重点政策还包括以县城为载体的新型城镇化建设，强化对县城产业、人口的综合承载能力建设，补齐相关短板和弱项，促进农业转移人口就近就地安居。同时，在城市更新领域也是未来城镇化建设和城乡融合发展的重要内容，城市地下管网建设仍将是建设重点，城市排水防洪能力提升工程建设，2000年以前的老旧小区改造等也可重点关注。

3.区域协调发展。区域协调发展是中央长期坚持的一项重大国家战略，在中央预算内专门针对长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展、粤港澳大湾区建设等多个区域协调发展领域设立中央预算内投资专项资金。2024年超长期特别国债在此领域支持长江沿线城市污水管网建设改造1.3万公里，并就长江沿线交通基础设施和西部陆海新通道建设等方面进行了重点支持。2025年该领域支持内容增加了在全国范围内实施有效降低全社会物流成本行动，国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地、国家综合货运枢纽体系、大宗商品资源配置枢纽和应急物流体系建设，以及公路水路交通基础设施数字化转型升级等方面内容都可以重点关注。

结合当前我国区域发展态势，南北分化愈演愈烈，加强不同区域间的合作与协同发展成为当前需要更为关注的内容，通过区域间协同合作，逐步增强区域间一体化发展程度。沿江、沿海高铁建设等，东北振兴、黄河流域高质量发展等区域战略可能也会成为未来的支持重点内容。县域经济发展作为构建国家安全发展的基石，中央政府应该为县域经济发展提供更多支持政策，这也是在区域协同发展中需要关注的问题。目前，在县域经济领域主要是欠发达地区县域和边境地区县域发展有一定支持措施。

4.粮食能源安全。粮食和能源安全是国家安全发展的最基础保障，也是中央投资的重点，在中央预算内投资中也有诸多专项支持。2024年超长期特别国债针对此领域开展了东北黑土地高标准农田建设等重大项目。2025年该领域支持范围将高标准农田建设支持地区由东北地区扩大至全国其他粮食主产区的产粮大县，将水利支持范围扩大至全国大中型灌区、大中型引调水工程等，具体包括新建大中型灌区、大中型水库、大中型引调水，以及大型灌区改造提升等。

结合国家安全发展战略，能源安全方面要特别关注油气、煤炭等储备能力建设项目，“沙戈荒”新能源基地、沿海核电、海上风电、雅鲁藏布江下游水电工程、粤港澳大湾区直流输电工程等能源骨干节点项目也是重点关注内容，特别是荒漠化防治和风电光伏一体化发展方面事项。

5.人口高质量发展。以人为本执政是中央一直强调的基本理念，投资于“人”是今年政府工作报告的新提法。2024年超长期特别国债针对此领域开展了高等教育提质升级等工程项目。2025年在此领域并未变化，维持了2024年的支持方向，重点还在高等教育提质升级、提升人口生育率等方面内容。

总体来看，人口高质量高质量发展所涉及项目一般较为分散，包装成为重大项目的难度较大。但是综合来看，随着当前我国老龄化程度深化、人口总量持续减少趋势深化。“一老一小”问题在经济社会发展领域的重要程度在提高。在“软建设”方面，国家发改委提出“构建托育服务体系，建设托育服务网络等”，构建托育服务机制已经成为重要工作内容，这也意味着中央在这方面投资力度也会加大，因此可以作为地方政府在进行项目谋划时重点关注事项。

6.美丽中国建设。坚定不移走生态优先、节约集约、绿色低碳高质量发展道路，是我国践行“双碳”发展承诺的重要举措。2024年超长期特别国债在此领域进行了“三北”沙化土地综合治理等近4000万亩，形成了沙漠化防治和风电光伏一体化发展机制。2025年在此领域并未有较大的调整，主要还是在重要生态系统保护和修复重大工程，筑牢国家生态安全屏障方面的内容。

三、注意事项

对做好中央政府投资项目谋划工作，建议要注意以下内容：

一是强化项目谋划。在进行项目谋划时，要多研究中央政策文件导向和上位规划内容，也要利用好本级政府发展规划工具，把发展趋势和宏观政策研究透彻，谋划在前，不等不靠，主动作为，必有收获。比如，2025年超长期国债在粮食安全领域将高标准农田建设支持范围扩大到粮食主产区的产粮大县、区域协调发展领域增加对降低物流成本行动的支持等，这些内容都是中央一直在强调和推进的工作，如果充分研究中央政策举措的话，顺应中央政策导向，这些事项都可以进行事先谋划，提高工作的前瞻性和准确性，能够提高项目的谋划质量，避免因为时间紧张，带来项目谋划深度不够、标准不高、缺乏系统性等问题。 

二是强调规划先行。当前中央政府投资项目强调“项目跟着规划走”，要发挥规划的统筹谋划作用，利用发展规划对地方发展资源要素进行全面梳理，找出地方发展的特色与优势，吃透中央政策精神，顺应经济社会发展规律，提出推动地方高质量发展的可行路径。在中央层面，国家发改委越来越重视规划的作用，去年国家层面制定了《全国农田灌溉发展规划》，并要求城市层面编制《城市地下管网建设实施改造方案》，这些规划和方案成为中央政府投资的重要依据，规划已经成为开展项目包装谋划的前提条件。因此，各地政府要高度重视发展规划对地方发展的引领作用，做好顶层设计，统筹发展资源，明确发展路径，充分分享更多国家政策红利。

三是要尽快将重点项目纳入国家重大建设项目库，并同步做好前期工作，将各类前期工作做扎实。重点项目要符合国家政策方向，同时也结合本地发展实际，把项目建设的必要性说清楚，体现出国家投资对地方发展的引领性特征，并能带来较好的经济社会效益，尽快完善相关前期工作手续，争取纳入国家重大建设项目库。只有立足于服务国家战略落地，才能提高争取中央政府投资的可能性。财经城市研究院